Внастоящее время проблема изменений основных свойств окружающей среды вышла уже за рамки собственно защиты природы. Возникает необходимость такой постановки в
|
Скачать 0.55 Mb.
|
1 2
| Введение В настоящее время проблема изменений основных свойств окружающей среды вышла уже за рамки собственно защиты природы. Возникает необходимость такой постановки вопроса, при которой в центре охраны от неблагоприятных изменений окружающей среды должен быть человек. Борьба против загрязнения воздуха, воды, ограничение транспортных и промышленных шумов представляет собой важнейшую задачи создания наиболее благоприятных условий для жизни и здоровья населения. Улучшение естественного окружения человека требует комплексных общественных решений, охватывающих все сферы жизнедеятельности человека. Установлена прямая связь между наличием вредных факторов внешней среды и возросшим количеством генетических, аллергенных и других заболеваний, ряд из которых является новыми. Не случайно в литературе отмечается, что будущее человечества напрямую зависит от того, насколько комплексно и цельно состояние и развитие окружающей природной среды учитывается в планировании национальных экономик и структуре мирового хозяйства в целом. Построение оптимальной основы экологической безопасности предполагает вовлечение в нее и участие разнообразных сфер законотворчества и деятельности системы государственного регулирования.1 Проблема обеспечения экологической безопасности стала важнейшим компонентом национальной безопасности. Уже давно возникла необходимость решить правовые вопросы зон чрезвычайной ситуации и экологического бедствия, предотвратить рост техногенных катастроф, уносящих тысячи и тысячи жизней, принять исчерпывающие меры улучшения качества среды во всех сферах деятельности человека. Экологическая безопасность должна стать неотъемлемой частью деятельности государства и его органов в области обеспечения общей безопасности человечества. Поэтому теоретические и практические вопросы обеспечения экологической безопасности - это острая проблема на пути решения мировых задач. Она должна рассматриваться в единой системе национальных интересов России. Речь идет о деятельности, направленной на предотвращение и устранение явлений и ситуаций, создающих угрозу окружающей природной среде. Это следует из того, что экологическая безопасность является составной частью безопасности России. Правительством РФ разработан ряд неотложных экологических программ, но их реализация продвигается крайне медленно, сказывается недостаточное финансирование. Представляется, что Федеральное Собрание и Правительство РФ не уделяют должного внимания данной проблеме.2 Правовую основу обеспечения экологической безопасности можно сформулировать как установленную законом систему мер, направленных на обеспечение экологической безопасности и рациональное использование окружающей природной среды, восстановление и умножение природных богатств. Устанавливая такую систему мер, закон должен регулировать общественные отношения в области обеспечения экологической безопасности. Точное исполнение законодательства об охране окружающей природной среды в повседневной жизни способствует ее оздоровлению, обеспечению экологической безопасности в регионах и в стране в целом. Между тем, допускаются многочисленные факты нарушения природо-охранительного законодательства.3 Существенную роль в оздоровлении окружающей среды призвана сыграть природоохранная прокуратура. Оперативное и строгое реагирование прокуроров на поступающие сигналы о нарушениях природоохранного законодательства, своевременное выявление, пресечение и устранение экологических правонарушений и их причин, обеспечение неотвратимости виновных лиц способствуют укреплению законности в природоохранной деятельности и, следовательно, обеспечению экологической безопасности. Прокурорский надзор за исполнением природоохранного законодательства и предупреждение правонарушений средствами прокурорского надзора стали наиболее важными и приоритетными направлениями деятельности прокуратуры в современных условиях. Данное обстоятельство вызвано обострением экологической обстановки во многих регионах страны, ухудшением среды обитания людей, в том числе и в результате ненадлежащего исполнения природоохранного законодательства. Человечество по существу вступило в полосу экологического кризиса, грозящего обернуться глобальной экологической катастрофой. Если человеком не будут предприняты меры по предотвращению загрязнения окружающей среды, то существующий экологический кризис может перерасти в экологическую катастрофу. Предотвратив загрязнение окружающей природной среды, общество способно предотвратить экологическую катастрофу. Кроме того, обеспечение экологической безопасности средствами прокурорского надзора -это одна из актуальнейших проблем современности, затрагивающих все стороны жизни общества, интересы всех граждан нашей страны. Ее теоретическое осмысление, практическое решение - основная цель настоящего исследования. Правовые проблемы возникающие в связи с обеспечением экологической безопасности в юридической литературы рассматриваются в основном либо в плане изучения общих теоретических вопросов с ней связанных, либо в плане изучения особенностей понимания человечеством своего места в природе. Безусловно, в конечном итоге все указанные исследования в той или иной мере направлены на сохранение окружающей среды в состоянии, благоприятном для проживания людей. Однако, нельзя не обратить внимание на тот факт, что правоприменительная практика диктует необходимость комплексного исследования вопросов обеспечения экологической безопасности. При этом требуется специальное рассмотрение мер прокурорского реагирования в охране человека с общих позиций защиты природы в целом с учетом как его биологических, так и социальных связей, анализ практики деятельности природоохранной прокуратуры и ее роли в обеспечении здоровой среды.
Экологическое право как отрасль праваДля возникновения самостоятельной отрасли права в системе российского права необходимы как минимум четыре условия: 1) наличие государственного интереса в создании такой отрасли; 2) четкое выражение специфики регулируемых общественных отношений, составляющих предмет самостоятельного регулирования; 3) потребность в особом методе правового регулирования; 4) наличие либо потребность в особых источниках права. Экологическое право как отрасль права представляет собой систему правовых норм, специфическим способом регулирующих экологические общественные отношения в целях достижения гармоничных отношений между обществом и природой, в интересах людей, живущих в нашем общем и единственном доме — на Земле. Всякая система представляет собой множественность составляющих ее элементов, которые объединены, интегрированы системообразующими факторами. Благодаря действию системообразующих факторов экологического права «правовая работа», с одной стороны, разделена между конкретными отраслями и нормами права, каждая из которых выполняет свою определенную функцию, не дублируя другие, а с другой — на случай возникновения коллизий между нормами предусмотрен определенный антиколлизионный механизм. Так, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй ст. 76 Конституции РФ. В случае возникновения противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Если общая норма регулирует случай иначе, чем специальная, применяется специальная норма, если изданная позднее норма регулирует случай иначе, чем ранее прийятая, то применяется более поздняя норма и т. п. Метод экологического права, направленный на достижение гармонии отношений общества и природы, базируется на соблюдении в правовом регулировании закономерностей, присущих как природе, так и обществу, и с учетом этого конгломерата закономерностей законодатель избирает способы правового воздействия на экологические общественные отношения. В юридической литературе бытует мнение о том, что необходимо вместо термина «экологическое право» ввести термин «право окружающей среды». С этой позицией нельзя согласиться. Во-первых, авторы этого предложения обосновывают его опытом зарубежных стран, где существует иная, чем у нас, система собственности на землю и другие природные ресурсы. Во-вторых, территория нашей страны в значительной мере отличается от других как по размерам, так и по многообразию составляющих нашу природу экосистем. В-третьих, «право окружающей среды» включает помимо экологических производственно-хозяйственные отношения, что не дает возможности четко определить границы действия этого права. А это может привести к возникновению трудностей в правоприменительной деятельности . Экологическое право как наука Научное обоснование концепции экологического права еще не выражено. Однако можно определить основные пути становления экологического права как науки: а) исторический подход к исследованию проблем эколого-правового регулирования; б) логический подход, предполагающий исследовать вначале общие закономерности, а затем переходить к изучению частных явлений; в) экономический подход к изучению регулируемых отношений, предполагающий охват всех сторон и связей исследуемых явлений. Так, изучение декрета «О земле» от 26 октября (8 ноября) 1917 г., первых природо-охранительных актов российского государства помогает лучше разобраться в общих вопросах природоохранительной доктрины, учесть ошибки и начать разработку научных основ российского экологического права с привлечением и неправовых наук (биологии, географии и др.). Экологическое право как наука представляет собой систему научных знаний об экологическом праве как отрасли права, а также об экологическом праве как учебной дисциплине. Экологическое право как учебная дисциплина Критерием оценки знаний того или иного специалиста является определенный в установленном порядке минимум знаний, необходимый для данной специальности. Так, для получения оценки «отлично» по экологическому праву студент должен творчески усвоить весь объем материала в рамках учебной программы, изучить основные источники, отвечать на поставленные ему вопросы всесторонне, систематически и глубоко, свободно и без затруднений решать поставленные перед ним задачи и т. п. Если же знания студента имеют пробелы в понимании основных вопросов программы и он допускает ошибки принципиального характера, то ему выставляется оценка «неудовлетворительно». Минимум же знаний выпускника учебного заведения определяется с учетом специфики его будущей работы. Так же строится учебная программа по курсу «экологическое право», которая отличается от программы курса основ экологического права. Во-первых, учебная программа по курсу «экологическое право» не может охватывать все имеющееся в стране на данный момент экологическое законодательство. Во-вторых, учебные программы для различных специальностей дифференцированы по объемам и изучаемым темам в зависимости от специализации обучаемых. Таким образом, прежде чем давать определение понятию «экологическое право», необходимо предварительно уточнить, что понимается под этим термином: отрасль права, наука или учебная дисциплина. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА § 1. Предмет экологического права Правильное определение предмета правового регулирования является обязательным условием правильного применения правовых норм. Предметом правового регулирования могут быть лишь те общественные отношения, которые обладают определенными признаками. 1. Эти отношения должны иметь волевой характер, то есть их возникновение, изменение и прекращение определяется в значительной степени волей людей (в отличие, например, от действий людей, совершаемых под воздействием объективных общественных законов, законов природы и иных объективных тенденций, возникающих в обществе и природе помимо воли человека). Определение волевого характера общественных отношений равносильно определению возможности правового воздействия на те или иные общественные отношения. Так, изменение путей миграции диких животных не может зависеть от воли человека. Оно происходит в соответствии с объективными законами природы. Поэтому при размещении и строительстве объектов (транспортных магистралей, линий связи, каналов и т. п.) должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции животных. Таким образом, в качестве предмета правового регулирования могут выступать общественные отношения, поддающиеся правовому регулированию и имеющие «правовую природу». Вместе с тем не всякие поддающиеся правовому регулированию общественные отношения составляют предмет экологического права. Правовое вмешательство российского государства в экологические общественные отношения является средством достижения экологического благополучия Российской Федерации. Это вмешательство необходимо, когда возникают определенные общественные противоречия. Например, в Лесной кодекс РСФСР была включена ст. 35, допускающая возможность переводить леса из одной группы в другую лишь до начала строительства объекта. 2. Эти отношения должны складываться по поводу объектов природы, образующих различные экологические системы (по сути это окружающая нас природа), а также многообразных как внутренних, так и внешних экономических связей. Отношения, связанные с функционированием экосистем, являются основополагающей частью предмета правового регулирования экологического права. Совокупность всех экосистем Земли, находящихся в пределах биосферы (от греческих слов «биос» — жизнь и «сфера» — шар), которая включает литосферу, гидросферу и атмосферу, является самой крупной и наиболее сложно организованной системой, развивающейся и действующей по своим законам и находящейся под воздействием космических сил: солнечного излучения, магнитных бурь, возмущенности магнитного поля Земли и других космических явлений. 3. Эти отношения должны быть направлены на регулирование совокупности объектов, составляющих среду обитания человека и обеспечивающих условия его жизнедеятельности и состояние здоровья. Если общественные отношения складываются по использованию объектов имущественного характера, не относящихся к числу объектов природы, то данные отношения не всегда следует признавать предметом экологического права. Например, общественные отношения, складывающиеся по поводу мелиоративных работ, являются предметом экологического права; непосредственную же эксплуатацию мелиоративных систем (насосов для перекачки воды, узлов, механизмов и частей мелиоративных машин) нельзя отнести к предмету экологического права, поскольку это отношения имущественного характера. Природа объекта (экосистемы), по поводу которого складываются общественные отношения, имеет двойственный характер: а) общую для всех объектов природу возникновения и состояния. Ее характеризуют естественный характер возникновения и состояние объектов в экологических связях с окружающей природной средой. Так, корова не может быть объектом природы, поскольку произведена от искусственно выведенной человеком породы животных и находится в системе производственных отношений сельского хозяйства; дикий лось в зоопарке, несмотря на естественный характер происхождения, не находится в природной среде и на него распространяются имущественные отношения; лишь дикий лось, не изъятый из леса, является полноправным объектом природы, поскольку отвечает обоим указанным признакам (естественность происхождения и нахождение в экосистемах); б) специфическую природу возникновения и существования, обусловленную особенностями природного объекта. Например, земля способна быть главным средством производства в сельском хозяйстве, и законодательно установлен приоритет земель сельскохозяйственного назначения; воды являются обязательным условием существования живых организмов, и поэтому законодательно установлен приоритет вод для питьевых и бытовых нужд населения; леса являются легкими Земли, вырубка их может внести дисбаланс в атмосферу Земли, и поэтому законом определен приоритет интересов лесного хозяйства и т. п. Специфика природных объектов (экосистемы) определяет и специфику общественных отношений. Это: общественные отношения, связанные с изъятием веществ и энергии из природной среды. Так, недропользование сопряжено с изъятием полезных ископаемых; охота — с отстрелом и отловом диких животных; сенокос — с изъятием естественного травостоя и т. п.; общественные отношения, связанные с использованием полезных качеств природного объекта. Например, сельскохозяйственное землепользование основано на плодородии почв; использование дикой фауны — на полезных для человека свойствах или продуктах их жизнедеятельности (опыление сельскохозяйственных растений, мед и др.); общественные отношения, связанные с привнесением в природную среду вещества или энергии, не существовавших ранее в природе либо существовавших в незначительных количествах. Так, использование недр осуществляется для захоронения веществ и отходов; атмосферный воздух используется для выбросов в предельно допустимых рамках; водоемы — для рыборазведения и т. п.; общественные отношения, возникающие в связи с преобразованием используемого природного объекта, и это преобразование может носить характер: а) радикального преобразования, в ходе которого изменяется природная функция этого объекта. Например, создание искусственного водоема в данной местности изменяет режим функционирования экосистем; создание парков обновляет местность; выращивание лесопосадок повышает биопродуктивность защищаемых ими сельскохозяйственных земель и т. п.; б) частичных изменений используемого природного объекта, в силу чего происходит совершенствование его экологических функций. Так, мелиорация земель улучшает биофизические свойства почв, повышая их продуктивность; внесение удобрений повышает плодородие пахотных земель; применение севооборотов устраняет почвоутомление от одних и тех же выращиваемых сельскохозяйственных культур; общественные отношения, связанные с охраной используемых природных объектов экосистем и окружающей среды в целом. Новая Конституция РФ значительно расширила круг регулируемых экологическим правом общественных отношений, обозначив объектом правоотношений окружающую среду в целом. Каждый вид природопользования должен иметь два направления (иметь двуцелевой характер): а) использованием того или иного природного объекта обеспечить качество окружающей среды в целом; б) рационально и эффективно задействовать полезные свойства используемого объекта на благо общества и природы. Лишь в последнее десятилетие стали появляться правила, обязывающие природопользователей действовать с учетом сохранности всей окружающей среды. Например, действия, направленные на искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных явлений в народнохозяйственных целях, могут осуществляться лишь при условии, что это не приведет к неблагоприятному воздействию на погоду и климат (ст. 42 Закона РСФСР об охране атмосферного воздуха). Тем самым предмет природоресурсового права стал расширяться до рамок экологического права, т. е. отношения стали строиться с учетом данных экосвязей. Существует еще один критерий, который отграничивает предмет экологического права от иных отраслей, -— это сфера действия эколого-правовых норм. В практике правового регулирования бывает, что нормы одной отрасли права «командуют» действием норм других отраслей. Поскольку под предметом правового регулирования понимаются общественные отношения, на которые направлено действие правовых норм, то сам предмет определяется не по «норме-руководителю», а по «норме-исполнителю». Например, обеспечение лесорубочных работ осуществляется лесохозяйственной организацией в соответствии с ее уставом (ст. 52, 173 ГК РФ). Рабочие лесхоза, вырубая ельник, выполняют условия трудового договора (ст. 15 КЗоТ РСФСР), но тем не менее отношение по рубке леса (непосредственное лесопользование) входит в предмет не гражданского, не трудового, а экологического права, поскольку процесс данного лесопользования был урегулирован (ст. 53-55 ЛК РСФСР), являющимися «нормами-исполнителями». Предметом экологического права являются экологические общественные отношения качественно новой природы, особенности которых выражаются в следующем: 1. Данные общественные отношения носят исторический характер, поскольку порождены особенностями обстановки конкретного исторического пеоиола. Особенности экологических отношений на современном этапе и их исторический характер обусловлены следующим: а) историческая обстановка, сложившаяся в результате нерационального природопользования, такова, что на данном этапе общественного развития преобладает потребность в преимущественно охранительном подходе к использованию природных богатств1; б) возможности человечества в современную историческую эпоху ограничены уровнем развития производительных сил и состоянием международного сотрудничества. В экологической сфере и в техническом обеспечении охраны окружающей среды возникнет межгосударственное сотрудничество по системе «...те, кто ушел вперед, обязаны протянуть руку тем, кто отстал»4. 2. Данные общественные отношения носят производственный характер и присутствуют во всех четырех фазах экономического процесса воспроизводства: производстве, распределении произведенной продукции, обращении ее и потреблении5. Государственные предприятия и кооперативы обязаны вносить установленные платежи за пользование природными ресурсами, осуществлять за счет своих средств природоохранные мероприятия, полностью компенсирующие отрицательное воздействие производства на окружающую среду, а также возмещать причиненный их действиями ущерб. Поэтому совершенствование экологических общественных отношений осуществляется не только через непосредственное их правовое обеспечение, но и через экологизацию хозяйственной деятельности и всех фаз производственных отношений. 3. В экологических общественных отношениях действует особый субъективный состав, выражающийся в том, что в отличие от обычного функционирующего состава (граждане, организации, государство) во всех экологических отношениях всегда присутствует государство, действующее от имени народа и в его интересах. 4. Экологические общественные отношения всегда имеют наряду с непосредственной, «эксплуатационной» целью свои особые цели, отличающиеся от целей хозяйственной эксплуатации имущества. Это: а) сохранение природных объектов в ходе их использования. Понятие лесные, водные отношения и отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха регулируются специальным законодательством; от аграрного права: а) в отличие от предмета аграрного права, которым являются общественные отношения по организации сельскохозяйственного производства, предмет экологического права — это отношения по непосредственной эксплуатации всех природных объектов, а также всей совокупности материальных и культурно-исторических объектов, составляющих среду обитания человека; б) если объектами экологического права являются природные объекты и экологические связи между ними, а также объекты, входящие в среду обитания человека, то объектами аграрного права являются, в первую очередь, средства производства, при помощи которых осуществляется хозяйственная эксплуатация природных объектов . § 3. Принципы экологического права Слово «принцип», имеющее латинское происхождение (принципум — начало, основа) имеет два основных смысла — объективный (исходное положение какого-либо учения, теории) и субъективный (внутреннее убеждение человека, определяющее его отношение к действительности). Принципы экологического права как отрасли права, представляющие своего рода «микросхему» данной отрасли, как в объективном, так и в субъективном смысле должны максимально соответствовать потребностям оптимального взаимодействия общества и природы. В силу этого всем принципам экологического права присущи следующие черты: 1. Объективная обусловленность. Правовой принцип только тогда можно признать верным, если он соответствует природе, истории и обществу. 2. Историческая обусловленность. С изменением государственной политики и государственного строя меняются в первую очередь принципы правового регулирования. Так, если по Конституции СССР 1977 г. земля и природные объекты находились в исключительной собственности государства, то по Конституции России 1993 г. они могут находиться и в частной собственности граждан, т. е. принцип исключительной государственной монополии на природные объекты изменен. 3. Системность. Все принципы экологического права можно классифицировать на общеправовые, на принципы Общей части и принципы Особенной части. Общеправовые принципы экологического права Общеправовые (конституционные) принципы экологического права в основном закреплены в Конституции России и в силу этого представляют собой нормативные предписания, обладающие наивысшей юридической силой. К их числу относятся: 1. Принцип народовластия предоставляющий возможность российскому народу осуществлять свою власть в экологических отношениях непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Многонациональный российский народ является единственным источником власти в России и носителем суверенитета (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Избранные народом органы власти на местах при отводах и изъятии земель под строительство каких-либо объектов обязаны информировать население о предстоящем предоставлении земель и выявлять мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Общественный экологический контроль является составной частью государственного экологического контроля, действует наряду с государственным экоконтролем (ст. 72 Закона об охране окружающей природной среды). 2. Принцип гуманизма, выражающийся в том, что отношения эколого-пользования в стране и в сфере международных отношений строятся прежде всего с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений людей. В силу этого упомянутый принцип имеет две стороны: а) недопустимость такого порядка использования объектов природы, который бы наносил вред здоровью людей. Так, не допускается превышение предприятиями нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ, выбросов вредных веществ в атмосферу, уровней шума, вибрации, магнитных полей и т. п. (ст. 26—28 Закона об охране окружающей природной среды); б) обязанность каждого субъекта экологических правоотношений осуществлять свою деятельность таким способом, который бы соответствовал наиболее благоприятному в экологическом отношении обеспечению экологической безопасности данного поведения. Так, принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду, должна предшествовать государственная экологическая экспертиза (ч. 1 ст. 36 Закона об охране окружающей природной среды). 3. Принцип социальной справедливости, заключающийся в равноправии всех перед судом и законом (ст. 19 Конституции); в праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции); в гарантии судебной защиты прав и свобод любого гражданина РФ, если они кем-либо нарушаются (ч. 1 ст. 46 Конституции) и т. п. Данный принцип обеспечивает возможность каждому субъекту экологических правоотношений равноправного положения в экологопользовании, устранения ущемлений в эколого-правовом статусе. 4. Принцип законности, выражающийся в точном и безусловном выполнении всех нормативных предписаний всеми субъектами экологических правоотношений. Этот принцип включает в себя три составных элемента: а) принцип всеобщности, предполагающий распространение всех нормативных предписаний на всех без исключения граждан и организации, которые являются субъектами экологических правоотношений. В частности, каждый проживающий на территории России обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам ; (ст. 58 Конституции РФ); б) принцип безусловности, предполагающий недопустимость отступления от выполнения нормативных предписаний под предлогом каких-либо обстоятельств, за исключением предусмотренных законом. В частности, только крайняя необходимость освобождает лицо, совершившее экологи ческое правонарушение, от установленной законом ответственности (ст. 18 Кодекса об административных правонарушениях, ст. 39 Уголовного кодекса РФ); в) принцип единства, предполагающий единообразное применение всех нормативных предписаний всеми субъектами экологических правоотношении на любой территории России. В силу этого законность не должна носить на себе отпечатка местных традиций и особенностей, она не может быть калужской, казанской, рязанской, а должна быть единообразной, российской. Соблюдению этого принципа способствует как наличие специально . уполномоченных для надзора за законностью органов (прокуратура), органов, осуществляющих правосудие (суды, арбитражные суды), так и наличие особых нормативно-правовых актов (материальных и процессуальных). Предотвращению нарушений законности служит устранение коллизий в правовом регулировании, которые можно подразделить на следующие виды: а) временная коллизия, когда наряду со вновь принятым нормативно-правовым актом действует прежний, не отмененный пока нормативный акт, регулирующий ситуацию иначе, чем вновь принятый. В таком случае должен действовать вновь принятый нормативный акт, действие прежнего автоматически прекращается, если иного не оговорено в законе; б) иерархическая коллизия, выражающаяся в том, что нормативно-правовой акт более высокого уровня имеет главенствующее положение по отношению к нормативному акту низкого уровня. В частности, в случае неконституционности того или иного нормативно-правового акта Конституционный Суд РФ вправе признать его недействительным (ст. 125 Конституции РФ); в) логическая коллизия, выражающаяся в том, что если специальный закон регулирует случай иначе, чем общий, то применяется специальный закон и правила общего закона в данной части не действуют. Так, при наличии специальной ответственности за нарушения земельного законодательства общегражданская ответственность не применяется, вред, причиненный земле, возмещается по специальным правилам. Конституция РФ 1993 года впервые возвела на конституционный уровень введение в России коллизионного права, отнеся его к исключительной компетенции Российской Федерации (п. «п» ст. 71 Конституции РФ); г) коллизия прав субъектов экологических правоотношений, когда осуществление прав одних лиц наносит вред правам других лиц. Например, хозяйственная деятельность предприятия, осуществляемая в рамках зарегистрированного устава, наносит вред соседнему земельному участку. В таком случае его деятельность должна признаваться незаконной; д) пробелы в действующем экологическом законодательстве, являющиеся естественным состоянием любой правовой системы, поскольку невозможно предусмотреть в правовом регулировании все общественные противоречия. В силу этого закон предоставляет, например, судам, в том числе и арбитражным, возможность применения в случае пробелов в законе аналогии закона и аналогии права (ст. 10 Гражданского процессуального кодекса РСФСР). 5. Принцип интернационализма, имеющий международную и национальную стороны. С международной стороны принцип интернационализма в экологических правоотношениях предполагает международное сотрудничество в , области охраны окружающей среды (ст. 92 Закона об охране окружающей природной среды). С национальной стороны принцип интернационализма в экологических правоотношениях предполагает внутригосударственное сотрудничество Федерации и ее субъектов в вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами, в природопользовании и охране окружающей среды (пп. «в», <да ст. 72 Конституции РФ). Принцип интернационализма предполагает приоритет международно-правовых норм перед национальными. Так, если международным договором России в области охраны окружающей природной среды, заключенным с иным государством (государствами), установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены национальным законодательством, то применяются правила международного договора (ст. 93 Закона об охране окружающей природной среды). 6. Принцип равноправного положения всех форм собственности на природные объекты и всех форм хозяйствования (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Данный принцип обеспечивается следующими нормативными положениями: а) пресечением монопольных тенденций, возникающих в ходе хозяйственной эксплуатации природных объектов. Так, органы государственного антимонопольного комитета вправе осуществлять установленное законом вмешательство в деятельность предприятий-природопользователей вплоть до их принудительного разделения и ликвидации; б) защитой от незаконного вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий-природопользователей. Например, предприятия могут взыскивать с органов управления и должностных лиц, виновных в принятии незаконного решения, ущемляющего права этого предприятия, полную сумму материального вреда, а также добиваться судебной отмены незаконных решений. 7. Принцип стимулирования надлежащего исполнения экологополъзовате- лями своих прав и обязанностей. В частности, законом предусмотрен экологический механизм охраны окружающей природной среды (ст. 15 Закона об охране окружающей природной среды); установлена платность за использование природных ресурсов (ст. 20); введены налоговые и иные льготы при внедрении предприятиями малоотходных и безотходных технологий (ст. 24) и т. п. Стимулирование, применяемое в экологическом законодательстве, можно подразделить на позитивное и негативное. Первое выражается в стимулировании экологопользователей к надлежащему исполнению ими своих обязанностей, второе -— в наличии и применении юридической и иной ответственности за нарушения. Как правило, стимулирование экологопользователей к надлежащему исполнению своих обязанностей осуществляется всем комплексом мер, избирательное применение одних мер в ущерб другим. 8. Принцип субъективного вменения, т. е. применение эколого-правовой ответственности только за виновные экологические правонарушения (ст. 81 Закона об охране окружающей природной среды). Исключение составляет ответственность, применяемая к владельцам источников повышенной опасности, если вред окружающей природной среде причинен данным источником (ст. 1064 ГК РФ). Однако эта ответственность, во-первых, носит лишь компенсационный характер, а во-вторых, не имеет характера административного, уголовного и т. п. наказания. Ответственность данных владельцев без вины за причиненный ими ущерб введена в качестве меры, обеспечивающей обязанность в повышенной осторожности лиц, использующих объекты повышенной опасности. 9. Принцип единства прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений (ст. 42 и 58 Конституции РФ), выражающийся в том, что осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданами своих обязанностей. Так, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ). Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ). В силу этого принципа каждому праву в области экологопользования должна соответствовать определенная обязанность. 10. Принцип сочетания убеждения и принуждения отражает формулу — вначале убедить и лишь потом принудить. За нарушение в сфере экологических общественных отношений принуждение применяется лишь в необходимых случаях, за исключением преступных посягательств и других видов нарушений, за которые ответственность установлена в обязательном порядке. Например, меры дисциплинарной ответственности применяются к отдельным лицам и в необходимых случаях (ст. 128, 135 КЗоТ РСФСР); при малозначительности административного проступка, совершенного в сфере экологопользования, нарушитель может быть освобожден от ответственности с устным замечанием (ст. 22 Кодекса об административных правонарушениях), при совершении преступления в сфере экологических отношений, если оно по своему характеру не представляет общественной опасности, в определенных в законе случаях виновный может быть освобожден от уголовной ответственности с передачей на поруки коллективу. Вместе с тем ни один виновный, совершивший тяжелое экологическое правонарушение в виде преступления, не может уйти от ответственности (ст. 2 УПК РСФСР). 11. Принцип гласности предполагающий право каждого проживающего на территории России на правдивую информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ), за искажение которой виновные должностные лица несут административную и иную ответственность (ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды). Одновременно с этим данный принцип предполагает гласность при применении ответственности за экологические правонарушения, поскольку это имеет важнейшее профилактическое значение. Принципы, присущие Общей части экологического права Принципы, присущие Общей части экологического права, обусловлены спецификой регулируемого объекта — экологической системы страны, состоящей из совокупности природных объектов. В силу этого обозначаются следующие виды принципов: 1. Приоритет интересов народов, проживающих на соответствующей территории, и защита прав отдельного человека. Этот принцип выражается в том, что: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ); природные объекты не могут отчуждаться у России в пользу другого государства, за исключением случаев, определенных в законе; управление в сфере использования и охраны природных объектов осуществляется под контролем органов управления общей компетенции (надведомственных органов). Так, предоставление и изъятие земель для тех или иных нужд осуществляются только по решению местной администрации; государство вправе вмешиваться в отношения по использованию природных объектов, в том числе изымать их для государственных или муниципальных надобностей и принудительно выкупать. Если деятельность того или иного экологопользователя наносит вред окружающей природной среде или другим лицам, государство вправе вводить определенные ограничения в нее, устанавливать специальные правила, пресекающие эти нарушения. Защита прав отдельного человека осуществляется тем, что в РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) в соответствии с общепризнанными принципами (ст. 2 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан) и нормами международного права и международными договорами РФ. Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий (ст. 11 Закона об охране окружающей природной среды). Это право обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлении населению доступной медицинской помощи (ст. 17 указанных Основ). Лимиты на природопользование являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные пред-приятиям-природопользователям на определенный срок объема предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов производства (ст. 19 Закона об охране окружающей природной среды), которые устанавливаются специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей среды. Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности (ст. 25 указанного Закона). 2. Тесно примыкает к первому принципу и является его обеспечительным правилом принцип примата общегосударственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды, устраняющий возобладание ведомственных интересов над общегосударственными. Так, предоставление земель пользователям осуществляется только по решению местной администрации. Министерства и ведомства осуществляют лишь отдельные функции по регулированию экологопользования и охраны окружающей среды. В частности, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды осуществляет функцию контроля за использованием и охраной природных объектов. Комитет по водному хозяйству РФ в составе Минприродных ресурсов занимается работами по содержанию водоемов и земельно-мелиоративными работами. 3. Принцип строго целевого использования природных объектов, обязывающий каждого экологопользователя использовать природные объекты в точном соответствии с их целевым назначением. В частности, не допускается использование земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных целей, за исключением случаев, допускаемых законом. Целевое назначение природных объектов определяется как при предоставлении (покупке) их, так и путем наделения определенным правовым статусом. Закрепленная в проектах хозяйственного устройства природных объектов воля государства обязательна к исполнению природопользователем. Так, за отступление от утвержденного в установленном порядке проекта землеустройства без надлежащего на то разрешения предусмотрен для виновных должностных лиц штраф (ст. 53 КоАП РСФСР). 4. Принцип рационального и эффективного использования природных объектов отражает возведенную в закон экономическую сторону экологопользования, выражающуюся в стремлении с минимальными затратами получать наибольший эффект от хозяйственной эксплуатации природных объектов, не нанося при этом экономического и экологического вреда. Нерациональное использование природных объектов считается нарушением, которое наряду с наказанием для виновных может повлечь за собой и прекращение права экологопользования, например, за бесхозяйственное использование земель предусмотрен для виновных должностных лиц штраф (ст. 50 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях) , сам же этот факт является основанием для возможного изъятия участка. Принцип рационального использования природных объектов предполагает экономическую и экологическую стороны. С экономической стороны принцип рационального использования природных объектов предполагает максимальное достижение положительного эффекта в использовании объектов природы при оптимальном вложении затрат. С экологической стороны этот принцип предполагает обеспечение максимальной экологической безопасности в ходе экологопользования и охрану окружающей природной среды. 5. Принцип приоритета охранительных мероприятий в использовании природных объектов обусловлен тем, что все природные объекты не застрахованы от отрицательных последствий хозяйственной эксплуатации. Всякое действие по хозяйственной эксплуатации того или иного природного объекта должно сопровождаться разработкой и осуществлением определенных мероприятий по его охране. Так, использование пахотных земель должно сопровождаться мероприятиями по повышению плодородия почв; вырубка лесов — лесовосстановительными работами и работами по лесоразведению; отлов рыбы — мероприятиями по улучшению рыбного хозяйства. Так, Законом об охране окружающей природной среды определен такой порядок, при котором в любых видах экологопользования граждан России должна быть обеспечена здоровая окружающая природная среда, для чего установлен приоритет охраны жизни и здоровья, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. Вместе с тем, если возникнет коллизия экономических и экологических интересов в природопользовании, т. е. выгодный способ экологопользования окажется вредным для эксплуатируемого природного объекта, то приоритет должен отдаваться экологическому интересу, способ экологопользования должен либо измениться, либо прекратиться. Так, если распашка склоновых земель породила эрозию почв на них, то необходимо либо выводить такие земли из пашни, либо применять на них почвозащитные приемы обработки, хотя они и были бы невыгодны. 6. Принцип комплексного подхода в экологопользовании, выражающийся в том, что при использовании данного природного объекта необходимо учитывать все его экосвязи с другими природными объектами и с окружающей природной средой в целом. В силу этого в содержании каждого конкретного вида экологопользования имеют место, как правило, основная цель экологопользования и попутные цели, вытекающие из основной. Например, землепользователь наряду с обязанностями и правами по поводу целевого, рационального и эффективного использования данного земельного участка неизбежно получает обязанности и права эксплуатировать земельный участок способами, не нарушающими сохранность водных объектов, находящихся на его земле, не нарушать права и законные интересы соседних природопользователей (лесопользователей, недропользователей). Принцип комплексности экологопользования обусловлен природным естественным многообразием любой экологической системы, а поэтому отступление от него приводит к нерациональному и расточительному использованию природных богатств. Отсутствие комплексного подхода в экологопользовании влечет за собой повреждение хрупких экологических систем, в сфере действия которых неизбежно оказывается эксплуатируемый природный объект. 7. Принцип устойчивости экологопользования обусловлен потребностью того, чтобы каждый экологопользователь был уверен в стабильности своего положения и мог производить все необходимые работы при эксплуатации природного объекта. Так, аренда земли и иных природных ресурсов должна, как правило, носить долгосрочный характер — от 5 лет и на более длительный срок, ибо в противном случае земли и природные объекты будут использоваться хищнически, «на износ». Принцип устойчивости экологопользования обеспечивается различными положениями в законодательстве: а) в законе содержится исчерпывающий перечень оснований, по которым может осуществляться изъятие природных объектов у лиц, использующих землю; б) в законе предусматривается ответственность за незаконное вмешательство в хозяйственную деятельность лиц, использующих природные объекты; в) законом определяется процедура защиты на случай незаконного вмешательства в деятельность экологопользователей. 8. Принцип платного использования природных ресурсов и природных объектов. Впервые 11 октября 1991 г. Законом РСФСР «О плате за землю» была введена плата за использование земли1. Законом об охране окружающей среды (ст. 20) установлена платность за использование всех природных ресурсов, которая включает и плату за загрязнение окружающей среды и за другие виды воздействия. Плата за экологопользование включает плату за использование отдельных видов природных ресурсов, за воздействие на окружающую среду. Плата за использование отдельных видов природных ресурсов взимается за право пользования отдельными видами природных ресурсов в пределах установленных лимитов использования (изъятия) отдельных видов природных ресурсов и сверх установленных лимитов использования (изъятия) отдельных видов природных ресурсов. Плата за воздействие на окружающую среду взимается за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды воздействия в пределах установленных лимитов воздействия на окружающую среду и сверх установленных лимитов такого воздействия. Средства, образуемые за счет платы за использование природных ресурсов и воздействия на окружающую среду, направляются экологопользователями в бюджет и в соответствующие экологические фонды. Порядок образования различных экологических фондов устанавливается законодательством РФ. Взимание платы за загрязнение окружающей среды ранее осуществлялось в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. «Об утверждении на 1991 г. нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения». Однако в настоящее время действует порядок взимания этой платы, который определен постановлением Правительства РФ от 28 января 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»1. Это постановление является качественно новым этапом решения указанных проблем в совершенно иных социально-экономических условиях, в которых находится наша страна. Указанное выше постановление было дополнено некоторыми нормативно-методическими документами, регулирующими все составные элементы процесса взимания платы за загрязнение окружающей среды, которые учитывали изменение уровня цен и индексацию платы за загрязнение окружающей среды в 1993—1994 гг. Были установлены рекомендации по определению предельных размеров платы и др. Дальнейшее совершенствование платежей за загрязнение намечается по следующим основным направлениям: полный и оперативный учет инфляции при определении ставок платежей; разработка нормативов платы за радиоактивное, шумовое, электромагнитное воздействие на окружающую среду; расширение состава учитываемых ингредиантов загрязнения и более полный учет региональных и отраслевых особенностей при расчетах ставок платежей. Положения, закрепленные в ст. 20 указанного Закона, в дальнейшем развили в законодательные акты, которые были приняты позже и регулировали использование отдельных природных ресурсов: Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» и Федеральный закон РФ от 10 августа 1994 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон «О плате за землю»; Лесной кодес РФ; Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах», принятый Государственной Думой 8 февраля 1995 г., и др. Однако указанные законодательные акты не увязаны между собой, так как они основаны на разных методологиях и методиках расчетов. В одних случаях плата за использование природных ресурсов устанавливается путем отчисления от прибыли, в других — себестоимости экологопользования и др. В настоящее время идет работа над проектом закона РФ «О плате за природные ресурсы», который должен определить основные принципиальные положения для взимания платы за использование природных ресурсов. 9. Принцип плановости экологопользования вытекающий из того, что оно представляет собой одну из разновидностей исторически обусловленных производственных отношений, осуществляемых в сфере народного хозяйства РФ, которое все еще функционирует на основе соответствующих планов. Однако в связи с переходом к рыночной экономике роль и значение |указанного принципа заметно упали. В соответствии с Законом об охране окружающей природной среды планирование мероприятий по охране окружающей среды и экологополь- зованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе федеральных и региональных экологических программ с учетом природоресурсового потенциала отдельных регионов. Финансирование этих программ и мероприятий по охране окружающей среды производится за счет источников, указанных в ст. 17 Закона, и экологических фондов (ст. 21). Соблюдение принципа плановости в использовании природных ресурсов необходимо для организации правильной хозяйственной эксплуатации и охраны всех природных объектов, входящих в экологическую систему РФ. Планирование экологопользования является необходимой функцией как государственного, так и внутрихозяйственного регулирования экологопользования, а поэтому оно присутствует на всех этапах взаимодействия общества и природы. Например, на уровне РФ, республик в ее составе и всех других субъектов Федерации, как законодательных, так и исполнительных органов государства решаются вопросы определения основного направления государственной политики в области охраны окружающей природной среды и их реализации. Республики в составе РФ и другие субъекты Федерации также определяют на своей территории основные направления охраны окружающей среды и утверждают региональные экологические программы. Органы местного самоуправления определяют основные направления охраны окружающей среды на своих территориях, осуществляют разработку экологических программ и занимаются их реализацией. Специально уполномоченные государственные органы РФ в области охраны окружающей среды осуществляют контроль за использованием и охраной всех природных объектов. Принципы, присущие Особенной части экологического права Каждый объект, который регулирует нормы Особенной части, отличается своей индивидуальностью. Правовые принципы Особенной части экологического права выражаются в наличии определенных приоритетов в использовании тех или иных природных объектов. В силу этого Особенная часть экологического права содержит в себе следующие принципы: 1. Приоритет земель сельскохозяйственного назначения выражающийся в том что все земли, пригодные по своим свойствам для использования в сельском хозяйстве, в первую очередь должны предоставляться для сельскохозяйственных целей. Для несельскохозяйственных же целей должны предоставляться худшие земли, непригодные для сельского хозяйства. Использование любых земель должно сопровождаться работой по повышению плодородия почв. При выполнении работ, связанных с повреждением почвенного плодородного слоя земли, последний должен сниматься, храниться и направляться на осуществление мероприятий по повышению почвенного плодородия. 2. Приоритет вод питьевого и бытового назначения выражающийся в том, что водные объекты предоставляются в первую очередь для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения. Он закреплен ст. 133 Водного кодекса РФ. 3. Приоритет использования недр для разработки полезных ископаемых. В частности, запрещается застройка площадей залегания полезных ископаемых, за исключением особых случаев по согласованию с органами государственного горного надзора при условии проведения мероприятий, обеспечивающих возможность извлечения полезных ископаемых (ст. 11, 19 Закона РФ «О недрах»). 4. Приоритет лесов защитного назначения. Леса, имеющие водо-охранное, защитное, климаторегулирующее значение, относятся к лесам первой группы, т. е. имеют правовой статус повышенной охраны. Незаконная порубка деревьев в этих лесах влечет за собой повышенную ответственность в сравнении с лесами других групп. 5. Приоритет условий существования животных в состоянии естественной свободы (ст. 1 Федерального закона о животном мире). В частности, не допускается пользование животным миром в научных, культурных и просветительных целях, если это сопряжено с изъятием животных из природной среды или наносит вред среде обитания, а также использование животного мира с изъятием из среды обитания или нарушением этой среды. Перечисленные принципы, представляя собой «микросхему» экологического права, не являются чем-то раз и навсегда установленным. С изменением исторических условий и политических задач, стоящих перед россиянами, эта совокупность принципов может изменяться, дополняясь новыми принципами . 4. Экологическое право как отрасль права. Как отрасль права экологическое право представляет собой систему правовых норм, регулирующих специфические, экологические, общественные отношения в процессе взаимодействия общества и природы. Признаками любой отраслм права, дающими основание выделить её из системы права в отдельную отрасль права, служит наличие государственной и общественной потребности в ней, специфического предмета, метода (способа), принципов правового регулирования родственных, общественных отношений, обособленного законодательства и особых источников права. Все эти признаки, присущие экологическому праву, и поэтому его относят к самостоятельной или отдельной отрасли права, в том числе и в системе российского национального права. В экологическом праве как отрасли фиксируются правила поведени людей, вытекающие из объективных законов природы и соответствующие действию этих законов. В форме правовой нормы, однако , в полном виде ни один из законов природы не установлен. Право не закрепляетнепосредственно какие-либо научные концепции в сфере экологии, в известном смысле опережающее его развитие. Научные концепции в сфере экологии в известном смысле опережающее его развитие. Научные концепции о взаимодействии общества и природы воздействуют на формирование экологического права опосредованно . Вместе с тем знание других наук в области экологии трансформируются в юриспруденцию. По мере осознания необходимости в том, что они используются формирования и развития экологического права как отрасли права. Экологическое право как отрасль права проявляется в трех формах: в правовой концепции (идеологии), нормах права и правоотношениях. Идеология в экологическом праве служит формой концептуальной политики государства и объединение эколого-правовых норм в систему. Эту политику выражают идеи, доктрины, теории, образующиеся в совокупности правовую концепцию экологически безопасного развития общества при взаимодействии с природой. Без всесторонне научно-обоснованной концепции создать эффективно действующие системы эколого-правовых норм и экологического права в целом невозможно. Нормы экологического права закрепляют экологическую политику государства в обязательных правилах поведения физических лиц правилах осуществления деятельности юридическими лицами и субъективных правах этих лиц в отношении природопользования и охраны природной среды. В своей совокупности эколого-правовые нормы составляют систему правовых норм устанавливающих правовую основу реализации экологических общественных отношений. Экологические правоотношения представляют собой урегулирование правом общественные экологическиен отношения – юридические связи субъектов права. Посредством правоотношений экологическое право приводится в действие и реализуется. Таким образом достигаются поставленные в нем цели. Без правоотношений как формы проявления экологического права оно не действует. Экологическое право в качестве отрасли права может существовать во всех формахего проявления и в их единстве, взаимосвязи и взаимодействии. Однако между формами его проявления имеются некоторые противоречия. В частности, нет полной гармонии правовых идей и форм их закронодательного закрепления. Отсутствует также гармония между формой и содержанием законов и механизмов их реализации. Все это должно изучаться наукой экологического права, результаты развития которой должны способствовать выявлению и предъявлению отмеченных и сходных с ним противоречий. |
1 2
Добавить документ в свой блог или на сайт
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка: 
